2016年9月初在杭州召开的二十国集团峰会给国际社会留下了许多具有冲击力的画面。全球最具有影响力的大国和国际组织的领导人济济一堂，讨论决定世界未来走向的重大政治和经济问题；同时，大批的工商界领导人、青年领袖以及非政府组织也召开平行会议，广泛探讨各自关心的议题。毫无疑问，作为一个聚集了全球国内生产总值（GDP）90%、全球贸易总额80%和全球人口60%的“大国俱乐部”，二十国集团已经成为治理全球经济和决定全球事务的最重要的国际机制。这也是为什么今年中国政府动用如此之大的人力物力来高规格举办这一次峰会的原因。如果说能够有什么国际机制来实质性引领全球政治经济发展大方向的话，那就是二十国集团了。

G20国家地图

相比之下，联合国大会作为一个拥有190多个成员国的规模庞大的大会，讨论广泛的事务，但是由于一国一票的决策机制和过于多样化的成员国利益诉求，一般来说达不成具有实质意义的决策。而处理国际安全事务的联合国安理会则只讨论有关安全局势的问题，并且15个安理会成员中，包括常任理事国和10个非常任理事国。这些理事国并不一定都是大国。而针对世界贸易和金融问题的分别是世界贸易组织（WTO）和国际货币基金组织（IMF）。世界贸易组织推动的多边贸易谈判“多哈回合”广泛被认为已经“死掉”；而国际货币基金组织则在G20的几次峰会推动下已经进行了一些改革。作为一个国际机制，G20有着天然的组织上的优势，即它只包含了数目相对较少的国家，但这些国家却是有能力决定全球政治经济走向的主要行为体。而且，G20并不将自己局限于某一个问题领域；相反，它应该是全球重大事务的决策者。

不过，尽管G20是最有可能成为全球治理新核心的国际机制，一直以来对它的批评也并不鲜见。许多观察家认为，这一国际机制在应对2008年的全球金融危机中表现出色？但是却没有能推动全球经济的持续增长。过去的几年中，各国经济持续低迷，新的贸易保护主义措施不断出台，双边和区域经济协定的谈判未见重大突破。例如，在G20杭州峰会上，欧盟最为关注的问题之一就是中国钢铁产品的倾销问题。2016年1月以来欧盟已经几次提高对中国钢铁产品的反倾销税。再如，尽管加拿大和欧盟的自由贸易协定谈判已经接近尾声，但是比利时瓦隆大区的反对使得这一已经进行了七年的谈判搁浅。而英国脱欧、欧洲抵制难民接收和特朗普在美国的崛起，似乎都在表明，以世界贸易组织、国际货币基金组织、欧盟等为代表的促进商品、资本、劳动力自由流动的全球化正在面临越来越强烈的保护主义、民粹主义和排外主义的冲击。经济全球化带来了过去将近半个世纪的全球经济繁荣，但是它现在正在失去原有的政治基础。

英国脱欧、欧洲抵制难民接收和特朗普在美国的崛起，似乎都在表明，以世界贸易组织、国际货币基金组织、欧盟等为代表的促进商品、资本、劳动力自由流动的全球化正在面临越来越强烈的保护主义、民粹主义和排外主义的冲击。

为何二十国集团机制在2008年危机爆发后表现出较为高效的应对能力，而现在却似乎面对全球经济低迷、保护主义兴起的浪潮无能为力？究其原因应该有以下三个方面：

其一，经济危机的爆发，构成了G20机制必须高效应对的主要动力。对于G20这样一个由主要大国构成的全球政治经济决策机构来说，它的长处是由各国领袖作出政治决断，避免陷入无休止的扯皮和争论。而G20只包含20个主要的经济体，相对规模较小又使得它比较容易达成共识。2008年美国爆发的次贷危机和欧洲接下来的欧债危机使国际社会普遍感到恐慌，害怕出现像二战前1929-1933年那样的世界经济危机。因此，各国领导人能够迅速作出决断、达成共识，维持宽松的财政和货币政策，刺激经济，克制贸易保护主义的冲动，并向新兴经济体分配更多的话语权，换取新兴大国提供更多的国际公共产品。

其二，2008年全球金融危机爆发时，在二十国集团中，主要大国之间的关系仍然良好。二十国集团想要成为一个行之有效的决策机制，必须以大国之间的政治合作作为基础。当时，无论是美俄关系，还是中美关系，都处在一个比较友好的时期。例如，2010年4月签署了新的美俄《削减和限制进攻性战略武器条约》。新条约规定，7年内两国部署的战略核运载工具数量将各自削减到700件以下，各自可部署的核弹头将减至1550枚，削减幅度近三分之一。2008年，美国总统小布什不顾国内的反对，带全家人来北京出席奥运会开幕式。但是，过去的几年中，美俄关系急剧恶化，俄罗斯吞并克里米亚的行为导致了它同美国以及其他西方国家之间的严重冲突乃至制裁。中国和美国之间的战略关系维持了基本的稳定，但是在南海、亚投行、跨太平洋伙伴关系（TPP）等问题上摩擦增多，关系趋向紧张。

2008年8月10日，北京奥林匹克篮球馆，北京奥运会男子篮球，美国VS中国，布什夫妇、基辛格现场观战。

其三，2008年的全球金融危机爆发时，G20各主要经济体内部没有出现现在这样强烈的保护主义、排外主义和民粹主义思潮。但是，随着全球经济的低迷、各国国内贫富差距的扩大，许多中下层的民众日益怀疑原有的经济全球化、自由化规范，转向本国优先、贸易保护、排斥移民等。这使得二十国集团的领导人想要达成实质性决定的难度大大增加了。

因此，从目前来看，二十国集团机制有成为全球治理新核心的潜力，但是它所面临的挑战绝不轻松。如果这一机制不能有效克服以上三个方面的挑战，那么它将和现有的其他国际机制一样陷入困境。那么，G20接下来的路在何方呢？这一机制如何才能担当起遏制保护主义、排外主义的重任，力挽狂澜，而不是流于清谈馆？这里提出两点主要的建议：

一方面，G20机制应该克制自己成为一个新的全能型国际组织的冲动。到目前为止，二十国集团没有常设秘书处，但是在不断充实加入一些常设的工作组和部长级会议，例如2016年新设的贸易和投资工作组、贸易部长会议。这些工作组和部长级会议能够为G20峰会的顺利召开做好有针对性的准备工作。但是，不适宜过分扩大这些工作组和部长级会议的职能，将其变成包括政策设计、政策制定、政策执行一条龙在内的全能型国际组织。如果G20的行政职责越来越多，就会变成一个越来越低效的行政机构。二十国集团的优点在于，通过小规模的核心大国领导人的合作，作出能够决定性影响全球政治经济发展的重大决定，而不是面面俱到，制定十分细致的政策。

2016年9月，杭州西湖，G20峰会文艺演出。

如果变成一个全能型的国际组织，那么不仅会越来越低效，而且会与现存的许多专门的国际组织发生冲突。例如，世界贸易组织也有贸易与投资工作组，而在贸易领域WTO肯定是最为专业的国际组织，拥有大量的人力、技术和制度资源。同样，在安全领域，联合国安理会作为有着超国家强制权威的机构，对于具体安全事务的决定最好是交给联合国安理会而不是二十国集团。二十国集团可以探讨重大的一些政治、安全和经济问题，提出新的思路，做出一些具有实质意义的决定——例如主要核国家的核裁军、承诺不增加贸易保护主义措施、向最不发达国家提供增多的援助等等，而不是纠结一些很具体的问题，例如欧盟是否应该提高中国钢铁出口的倾销税的问题。

因此，二十国集团和现有国际组织之间的分工应该大体上是“决策—执行”的分工，就好比2009年的G20匹兹堡峰会后，主要大国逐步达成了改革国际货币基金组织份额机制的决定，这一决定最后由IMF贯彻实施一样。

另一方面，二十国集团想要能够在目前反全球化、保护主义和排外主义盛行的情况下力挽狂澜，作出具有实质意义的决策，需要建立一个强大有力的“火车头”。这个火车头应该以大国合作为基础，而且数目最好是两个。作为一个发达国家与新兴经济体的对话平台，如果G20仅仅是美国来主导，那么中国不会接受，俄罗斯也不会接受。反之亦然。那么为什么两个国家主导的情况最好呢？这其实是基于效率与公平的考虑。如果大国的数目是三个或者三个以上，那么就容易形成各种组织内部的小圈子，而且国家间的利益关系复杂程度成倍增加，搭便车的国家很多，难以达成具有实质意义的共识。而当主导国家是两个的时候，相对来说，兼顾了效率与公平。金砖五国机制当然可以放在G20的平台里，但没必要让它扮演协调发展中国家立场、统一与发达国家对话的角色。

大国数目为两个并不是说在G20内部形成两个对立的集团。恰恰相反，而是两个大国之间互相合作、互相制约，作为新思想的主要提出者，作为国际公共产品的主要提供者，同时其他国家可以在其中也发挥重要的作用、提出新的思路。如果形成了两个对立的集团，那么和冷战时期美苏两个阵营的对峙就没什么区别了。因此，本文所主张的两个大国主导是希望出现像欧盟那样的治理结构——法国和德国两国共同作为火车头推动了欧盟的发展。而从目前的情况来看，只有美国和中国能够在二十国集团中充当这样的引领角色。这似乎有点回到了几年之前美国学者提出的两国集团（G2）的概念，但本质上还是不一样。从目前的国际力量对比来看，中国的力量还不足以与美国建立所谓的“两极共治”，而最好是“G2”引领的“G20”来进行全球治理。